收费公路权益转让办法的解读

1. 收费公路权益转让办法的解读

交通运输部财务司司长许如清解读《收费公路权益转让办法》1996年原交通部出台的《公路经营权有偿转让管理办法》（第9号令），是最早针对公路经营权有偿转让问题制定的规范性文件；1998年1月1日实施的《公路法》首次对公路收费权的转让以法律形式予以确立；2004年国务院颁发了《收费公路管理条例》 (国务院令第417号)，对公路收费权益的转让管理作出原则性的规定，并明确提出收费公路权益转让的具体办法，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门制定。据此，交通运输部会同国家发展和改革委员会和财政部制定了《收费公路权益转让办法》（以下简称新《办法》）。新《办法》将于2008年10月1日起施行。  制定新《办法》的目的和意义  　　原交通部制定的《公路经营权有偿转让管理办法》出台时间较早，在当时的情况和条件下，确实对规范收费公路权益转让工作发挥了积极的作用。但由于各地对收费公路权益转让相关法律制度存在理解上的差异，在实际运作中也出现了一些不规范的问题，比如有的地方违规或越权审批项目，部分转让项目技术等级标准不符合国家规定要求，审批转让期限过长，转让价格不合理，个别转让项目重收费轻养护等。因此，制定新《办法》，既是落实《收费公路管理条例》的要求，也是解决公路权益转让管理工作中存在问题、适应当前经济社会和公路建设发展新形势的现实需要。出台新《办法》，对于进一步规范收费公路权益转让行为，对于加强对转让行为的监管，对于维护转让方、受让方以及使用者的合法权益，促进公路交通事业的健康发展，都具有十分重要的意义。　　一是有利于完善收费公路法规体系。新《办法》作为《收费公路管理条例》的配套规章，为各级政府及其相关部门规范收费公路权益转让行为提供了更具操作性的规章依据，对于完善公路收费权转让的法规规章体系，推进公路行业依法行政具有重要的现实意义。　　二是有利于维护国家权益。公路属于公益性基础设施，归国家所有，收费公路也不例外。新《办法》中明确指出：转让收费公路权益的公路、公路附属设施的所有权仍归国家所有，受让方拥有的仅是其转让期限内的公路收费权益。新《办法》同时对公路收费权的评估、转让成交价的确定以及转让收入的使用管理等方面都进行了详尽的规定，这有利于维护国家权益，防止国有资产流失。　　三是有利于保护公路使用者和投资人的合法权益。新《办法》对受让方应该具备的条件及选择受让方的方式、受让后公路的维修养护、转让期满后移交的要求等方面都作了较为严格的规定，以最大程度地保障广大公路使用者的合法权益。同时，对于因社会公众利益需要、政策变化等原因，国家需提前收回已转让的收费公路权益，新《办法》也明确接管的交通运输主管部门应当依法给予受让方补偿，以切实保护投资人的合法权益。　　四是有利于加强行业监管。收费公路权益转让政策的实施，对于促进我国公路交通事业的跨越式发展起到了积极作用，但转让活动中也确实存在着一些亟待解决的行业监管问题。新《办法》在总结了10多年来的经验和教训的基础上，就行业监管的内容、办法、方式等进行了具体规定，包括对转让项目的审核、受让方的选择、招投标的监管以及收费经营管理和公路养护情况实施监督检查等，内容全面而详细，具有较强的指导性和操作性，有利于加强行业监管，强化行业自律。  新《办法》的主要内容  　　一、明确了转让收费公路权益总的原则：国家允许依法转让收费公路权益，同时对收费公路权益的转让进行严格控制。国家在综合考虑转让必要性、合理性、社会承受力等因素的基础上，严格限制政府还贷公路转让为经营性公路。收费公路权益转让活动，应当遵守相关法律、法规、规章的规定，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。　　二、明确了转让条件：转让的公路项目应符合《收费公路管理条例》第十八条规定的技术等级标准和规模,即高速公路连续里程30公里以上(城市市区至本地机场的高速公路除外)；一级公路连续里程50公里以上；二车道的独立桥梁、隧道，长度1000米以上；四车道的独立桥梁、隧道，长度500米以上。不符合上述技术等级标准和规模的一律不得转让,同时,二级公路以及收费时间已超过批准收费期限2/3的收费公路也不允许转让。另外,新《办法》明确了四类禁止转让行为：一是将一个依法批准的收费公路项目分成若干段转让收费权；二是将收费公路权益项目与非收费公路权益项目捆绑转让；三是受让方没有全部承继转让方原对政府和社会公众承担的责任、义务；四是将政府还贷公路权益无偿划转给企业法人。　　转让方应当依法拥有允许转让的收费公路项目，且就转让事宜已征得相关利害关系人的同意。受让方应当是财务状况良好，企业所有者权益不低于受让项目实际造价的35%、商业信誉良好、在经济活动中无重大违法违规行为以及符合法律、法规规定的其他条件等。　　三、明确了转让程序：一是转让方可先向审批机关提出转让项目立项申请；二是在初步审查通过后，转让方按规定对需要进行收费权价值评估的，选择符合条件的资产评估机构进行评估；三是转让方依法编制招标文件，按照《收费公路管理条例》规定，采用公开招标投标的方式，公开、公平、公正地选择受让方；四是受让方确定后，转让方和受让方应当依法订立收费公路权益转让合同；五是按审批管理权限报批，其中，转让国道（包括国道主干线和国家高速公路网项目）收费权，应当报送交通运输部批准。转让国道以外的其他公路收费权，应当经项目所在地省级交通运输主管部门审核同意，并报送省级人民政府批准。　　新《办法》还明确要求审批机关应当按照《行政许可法》和相关规定的要求，办理公路收费权的转让审批。　　四、明确了转让收入使用管理：新《办法》明确规定转让政府还贷公路权益的收入，除用于偿还公路建设贷款和有偿集资款外，应当全部用于公路建设。任何单位不得将转让政府还贷公路权益的收入用于公路建设以外的其他项目。转让有财政性资金投入的经营性公路权益取得的收入中与财政性资金投入份额相应的收入部分，除用于偿还公路建设贷款外，主要用于公路建设。转让政府还贷公路权益和转让有财政性资金投入的经营性公路权益取得的收入中与财政性资金投入份额相应的收入部分，纳入预算管理，资金拨付按照财政国库管理制度有关规定执行。　　五、明确了收费权益转让后续管理及回收:　　新《办法》第三十八条规定，受让方在依法取得收费公路权益后，依法成立的公路经营企业应当按照国家规定的标准和规范要求，做好公路养护管理、绿化以及公路用地范围内的水土保持工作，并对收费公路及沿线设施进行日常检查、检测、维护，保证收费公路处于良好的技术状态。公路经营企业应当根据交通运输主管部门要求，定期提供公路技术状况检测报告。　　新《办法》第三十九条明确，公路经营企业应当接受交通运输主管部门的行业管理，按要求实行联网收费，并遵守路网的其他统一要求，及时提供统计资料和有关经营情况。　　新《办法》第三十六条规定，收费公路权益转让合同约定的转让期限届满，转让收费公路权益的公路、公路附属设施以及服务设施应当处于良好的技术状态，由国家无偿收回，由交通运输主管部门管理。收费公路权益转让期限未满，因社会公共利益需要等原因国家提前收回转让的收费公路权益的，接收收费公路权益的交通运输主管部门依法给予受让方补偿。最高补偿额按照原转让价格和提前收回的期限占原批准转让期限的比例计算确定。　　新《办法》第四十条强调，收费公路权益转让后，交通运输主管部门应当对该收费公路的收费管理和养护情况实施监督检查。收费公路权益转让合同约定的转让期限届满前6个月，省级人民政府交通运输主管部门应当对转让权益的收费公路进行鉴定和验收。　　六、明确了法律责任：新《办法》对擅自批准收费公路权益转让、未进行招标或者招标的程序内容不符合规定、社会中介机构在对收费公路权益转让项目进行审计或者评估时弄虚作假、转让收入未用于偿还贷款及未用于公路建设挪作他用等违法行为，明确了相应的处罚规定。  转让立项申请与转让审批的关系  　　对收费公路权益转让项目进行审批是一种法定的行政许可行为，根据公路行政等级的不同分别由交通运输部和相关省级人民政府负责实施。转让立项申请则是转让方在办理转让审批前自选的一项请求，不是法定的必经程序。　　转让公路收费权是一项政策性很强的工作，转让的条件要求严格，需要提供的相关材料也比较多，尤其是对拟转让的政府还贷公路、有财政性资金投入的经营性公路以及使用国有资本金投资的公路项目，还需要进行资产评估，采用公开招标方式选择受让方等。如果先由转让申请人提出立项申请，并由审批机关对申请转让的收费权是否符合转让条件进行初步审查，出具转让立项审查意见，申请人就可以及早地知道所申请转让的项目是否符合转让条件。对符合转让条件的项目可以继续做好后续相关工作；对不符合转让条件的项目，可以及早终止后续相关工作，避免造成浪费。  对新《办法》中有关问题的理解和把握  　　新《办法》第三条中“收费公路建成通车后”的含义包括：一是公路工程质量经验收符合通车条件，且实际已经通车；二是该项目已经取得有权审批部门的批准收费文件。国内外经济组织依法投资建设收费公路，在建成通车前发生投资人变更的，应当按照基本建设管理相关规定处理。　　新《办法》中受让方应当具备的条件中提出的“财务状况良好”，主要指受让方近三年内连续盈利、经营性现金净流量应均为正值、上年末资产负债率在65%以下等方面的要求；“商业信誉良好”主要指受让方近三年内财务会计资料无虚假记载、合同履行方面无违约行为、银行和税务信用评价系统或企业信用系统中无不良记录等方面的要求。  如何贯彻实施新《办法》  　　首先要认真学习好、深刻领会好新《办法》的内容。各级交通运输主管部门要切实提高对新《办法》重要性的认识，带头学习，准确理解，正确把握，并与学习《公路法》和《收费公路管理条例》等法律法规相结合，加深对新《办法》条文内容的理解，深刻领会其精神实质。　　其次要广泛宣传好新《办法》，努力为新《办法》的贯彻实施创造良好的社会环境。充分发挥各种新闻媒体的作用，加大宣传工作力度，广泛深入地宣传新《办法》的积极意义和主要内容，促进社会各界对收费公路权益转让政策的理解，努力做到既能使政府相关部门都能了解新《办法》的基本内容，明确各自应承担的责任和义务，增强履行职责的自觉性，又能使广大公路使用者、经营者了解新办法的相关规定，依法维护自己的合法权益。　　第三，要坚决贯彻执行好新《办法》，使新《办法》的相关规定切实落到实处。各级交通运输主管部门一方面要认真清理与新《办法》规定不相符的规章和规范性文件，并及时加以修订；另一方面，应当会同相关部门根据本地的实际情况研究制定收费公路权益转让的监管措施，进一步规范公路收费权转让行为，做到责任到位，管理到位，监督到位，对违反新《办法》的行为要坚决予以纠正，并依法处理，切实规范收费公路权益转让活动，推动公路交通事业又好又快的发展。

2. 收费公路权益转让办法

第一章　总则第一条　为了规范收费公路权益转让行为，维护转让方、受让方以及使用者的合法权益，促进公路事业发展，根据《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）、《收费公路管理条例》（以下简称《收费条例》）制定本办法。第二条　在中华人民共和国境内转让收费公路权益，应当遵守本办法。第三条　本办法下列用语的含义是：
　　（一）收费公路，是指按照《公路法》和《收费条例》规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道）。收费公路包括政府还贷公路和经营性公路。
　　政府还贷公路，是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路。
　　经营性公路，是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路。
　　（二）收费公路权益，是指收费公路的收费权、广告经营权、服务设施经营权。
　　（三）收费公路权益转让，是指收费公路建成通车后，转让方将其合法取得的收费公路权益有偿转让给受让方的交易活动。
　　转让方是指将合法取得的收费公路权益依法有偿转让给受让方的国内外经济组织，包括不以营利为目的的专门建设和管理政府还贷公路的法人组织和投资建设经营经营性公路的国内外经济组织。
　　受让方是指依法从转让方有偿取得收费公路权益的国内外经济组织。第四条　国家允许依法转让收费公路权益，同时对收费公路权益的转让进行严格控制。
　　国家在综合考虑转让必要性、合理性、社会承受力等因素的基础上，严格限制政府还贷公路转让为经营性公路。
　　收费公路权益转让活动，应当遵守相关法律、法规、规章的规定，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。第五条　国务院交通运输主管部门主管全国收费公路权益的转让工作。国务院发展改革部门和财政主管部门依据各自职责，负责收费公路权益转让的相关管理工作。第二章　收费公路权益转让条件第六条　转让收费权的公路，应当符合《收费条例》第十八条规定的技术等级和规模。第七条　有下列情形之一的，收费公路权益中的收费权不得转让：
　　（一）长度小于1000米的二车道独立桥梁和隧道；
　　（二）二级公路；
　　（三）收费时间已超过批准收费期限2/3。第八条　同一个收费公路项目的收费权、广告经营权、服务设施经营权，可以合并转让，也可以单独转让。第九条　转让收费公路权益，不得有下列行为：
　　（一）将一个依法批准的收费公路项目分成若干段转让收费权；
　　（二）将收费公路权益项目与非收费公路权益项目捆绑转让；
　　（三）受让方没有全部承继转让方原对政府和社会公众承担的责任、义务；
　　（四）将政府还贷公路权益无偿划转给企业法人。第十条　转让尚未偿清国际金融组织或者外国政府贷款的收费公路权益的，应当按照国家相关规定在申请转让审批前经原利用国外贷款审批部门同意。
　　收费公路权益转让的受让方应当按照国家有关投资管理的相关规定，在申请转让审批前将投资项目申请报告报有相应管理权限的投资主管部门核准。申请核准时应当同时提交收费公路权益转让合同。第十一条　转让公路收费权，应当征得下列利害关系人同意：
　　（一）该公路的债权人；
　　（二）该公路收费权的质权人；
　　（三）该公路的所有投资人；
　　（四）公路的投资建设合同和转让公路收费权合同中约定转让及再转让时要征得其同意的人。第十二条　公路收费权的受让方应当具备下列条件：
　　（一）财务状况良好，企业所有者权益不低于受让项目实际造价的35%；
　　（二）商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违规行为；
　　（三）法律、法规规定的其他条件。
　　单独转让公路广告经营权、服务设施经营权时，其受让方应当具备的条件，按照地方性法规和省级人民政府规章执行。第十三条　转让政府还贷公路收费权，可以向省级人民政府申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年，且累计收费期限的总和最长不得超过20年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市政府还贷公路累计收费期限的总和，最长不得超过25年。
　　转让经营性公路收费权，不得延长收费期限，且累计收费期限的总和最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市经营性公路累计收费期限的总和，最长不得超过30年。
　　不得以转让公路收费权为由提高车辆通行费标准。

3. 高速路收费权转让是谁让权力脱缰？

湖南省高速公路方面的诸多乱象：已被查出明显违规的高速收费权买卖，迟迟得不到纠正；已通过公开程序中标的高速公路建设项目，却在省交通运输厅的行政干预下，被私下拆解，转给了未中标的企业；代表政府性质的湖南省高速开发总公司，将项目转给旗下子公司高速投资集团，摇身变成招商引资项目，使得收费年限从20年延长至30年。
一方面，政府已投资建好的高速公路，在随后的招商引资中，国有资产却越变越少;另一方面，变相延长出来的10年收费，就将给高速系统增加上百亿元收益。
在上述乱象中，涉及《公司法》、《收费公路管理条例》等多部法律、规章，其中对于这些乱象有着相当清楚的法律界定。湖南省交通运输厅并没有尊重法律、规章，其行为依据的是权力好恶与部门利益。
如此离谱的事项，如此巨大的收费额，一个厅级单位明目张胆地巧取豪夺，不顾公众利益，显然说明了它的肆无忌惮。对于飞速发展的高速公路建设成绩，人们有目共睹，但是这种成绩不应该是以不法或不当手段来取得的，否则，缺少正义的成绩，无法取得公众信任与社会认可。正如有专家指出：在高速公路招商、投资建设及经营过程中，湖南省交通运输厅一身担任业主、部门管理者、政策制定者、解读者等多重角色。身兼几重身份的交通运输厅，在缺少第三方监督的情况下，促生这么多的怪事算不上怪异。
不过，还需要看到的问题是，交通运输厅并非没有上级领导机构。既然如此，为什么没有受到有效监督?其原因恐怕相当复杂，但可以推测到的理由至少包括：多收的钱不可能被交通运输厅一口独吞，它对地方财政的贡献是题中之义；高速公路建设不是交通运输厅一家的政绩，还是地方政府的政绩。
从全国范围来看，把高速公路当作地方政府的提款机，并且疏于监管的现象也并非一省所独有。
公众希望看到强化权力监督以防止权力脱缰而为所欲为，同时也希望看到湖南高速路收费权乱象背后究竟有没有黑幕，因为这么多有悖常理、有悖常规的事情发生，需要一个合乎常理的解释。期待地方政府和相关部门的追查结果，以及由此带来的问责行为，让公众看到条条干干净净的高速公路。